Pendahuluan

Karena eksistensi partai politik di Indonesia dijamin secara konstitusional pada tingkat negara, jadi tidak ada partai politik lokal kecuali Daerah Aceh, maka kita hanya bisa berbicara tentang peran partai politik secara umum di tingkat nasional. Baru berdasarkan pemahaman itu kita bisa menyoroti eksistensi dan peran partai politik di tingkat lokal yakni di tingkat kabupaten: apakah partai politik sudah menjalankan fungsinya atau tidak? Selanjutnya berdasarkan kelemahan-kelemahan partai politik di daerah kita berbicara tentang kemungkinan untuk melakukan usaha perbaikan demi penguatan politik daerah.

Karena itu berikut ini akan dibicarakan kerangka teoretis pertama-tama tentang fungsi partai politik serta sistem kepartaian dalam negara demokrasi; kemudian dilanjutkan dengan pendalaman tentang legitimasi kekuasaan politik di daerah: apakah seorang Bupati dan Wakil Bupati adalah pemimpin daerah yang legitimatif? Di situlah kita akan berbicara demokrasi kedaulatan rakyat, yang pada akhirnya kita harus mengakui juga bahwa paham demokrasi itu memiliki keterbatasan. Berdasarkan kerangka teoretis inilah kita akan menyoroti dan mendiskusikan peran partai politik sejauh ini di tingkat daerah. Dalam diskusi nanti kita bisa mengangkat fakta yang terjadi di daerah selama ini dan lalu kita menilainya demi penguatan politik daerah ke depan.

Fungsi Partai Politik

Partai politik pertama-tama lahir di Eropa Barat. Dengan meluasnya gagasan bahwa rakyat adalah faktor yang perlu diperhitungkan serta diikutsertakan dalam proses politik, maka partai politik lahir secara spontan dan berkembang menjadi penghubung antara rakyat dan pemerintah. Pada awal perkembangannya, yakni akhir abad ke 18 di Perancis dan Inggris, kegiatan politik dipusatkan pada kelompok-kelompok politik di dalam parlemen. Kegiatan itu mula-mula bersifat elitis dan aristokratis, yakni untuk mempertahankan kepentingan kaum bangsawan terhadap tuntutan-tuntutan raja. Kemudian dengan meluasnya hak pilih, maka kegiatan politik juga berkembang di luar parlemen dengan terbentuknya panitia-panitia pemilihan yang mengatur pengumpulan suara para pendukung menjelang masa pemilihan umum. Oleh karena dirasa perlu memperoleh dukungan dari pelbagai golongan masyarakat, akhirnya kelompok-kelompok politik di parlemen lambat laun juga berusaha mengembangkan organisasi massa. Maka lahirlah pada abad ke 19 partai politik.

Partai politik berangkat dari anggapan bahwa dengan membentuk wadah organisasi mereka bisa menyatukan orang-orang yang mempunyai pikiran serupa sehingga pikiran dan orientasi mereka bisa dikonsolidasikan. Dengan begitu pengaruh mereka bisa lebih besar dalam pembuatan dan pelaksanaan keputusan. Karena itu partai politik kurang lebih dapat diartikan sebagai suatu kelompok terorganisasi yang anggota-anggotanya mempunyai orientasi, nilai-nilai dan cita-cita yang sama. Tujuan mereka adalah untuk memperoleh kekuasaan politik dan merebut kedudukan politik dengan cara konstitusional, untuk melaksanakan program partainya. Dalam hubungan dengan tujuan itu, partai politik menjalankan empat fungsi utama, yakni sebagai sarana komunikasi politik, sosialisasi politik, rekrutmen politik dan pengatur konflik.

(1) Sebagai sarana komunikasi politik: Di dalam masyarakat terdapat banyak ragam pendapat dan aspirasi yang berkembang. Pendapat atau aspirasi itu yang banyak itu perlu ditampung dan digabungkan dengan pendapat dan aspirasi orang lain yang senada. Proses ini disebut interest aggregation (penggabungan kepentingan). Sesudah digabungkan lalu dirumuskan dalam bentuk yang lebih teratur; dan proses ini disebut interest articulation (perumusan kepentingan). Tanpa suatu agregasi dan artikulasi, pendapat dan aspirasi yang banyak dan bertentangan itu akan saling berbenturan.

Agregasi dan artikulasi itulah salah satu fungsi komuniasi partai politik: Di satu sisi, partai politik merumuskan kepentingan itu menjadi usul kebijakan. Usul kebijakan inilah dimasukkan ke dalam apa yang disebut platform partai atau program partai politik untuk diperjuangkan atau disampaikan melalui parlemen kepada pemerintah agar dijadikan kebijakan umum. Demikianlah tuntutan dan kepentingan masyarakat disampaikan kepada pemerintah melalui partai politik. Di sisi lain, partai politik juga berfungsi mendiskusikan dan menyebarluaskan rencana-rencana dan kebijakan-kebijakan pemerintah. Dengan demikian terjadi dialog dua arah, pertama dari rakyat ke pemerintah dan kemudian dari pemerintah ke rakyat. Di sini partai politik berperan sebagai lembaga yang menghubungkan rakyat dengan pemerintah. Dalam menjalankan fungsi inilah partai politik sering disebut sebagai perantara dalam bursa ide-ide yang berkembang dalam masyarakat.

(2) Sebagai sarana sosialisasi politik: Dalam ilmu politik sosialisasi politik diartikan sebagai suatu proses yang melaluinya seseorang memperoleh sikap dan orientasi terhadap fenomen politik yang terjadi di dalam masyarakat tempat di mana dia hidup. Jadi sosialisasi politik itu adalah bagian dari proses yang menentukan sikap politik warga negara, misalnya sikap mengenai nasionalisme, kelas sosial, ideologi negara, soal hak dan kewajiban warga negara, soal keyakinan dalam hidup bernegara, soal pendidikan nasional.

Dimensi lain dari sosialisasi politik adalah sebagai proses yang melaluinya masyarakat menyampaikan budaya politik yaitu norma-norma dan nilai-nilai, dari satu generasi ke generasi berikutnya. Dengan demikian sosialisasi politik adalah faktor penting dalam pembentukan budaya politik suatu bangsa. Pelaksanaan fungsi sosialisasinya dilakukan melalui pelbagai cara yaitu media massa, ceramah-ceramah, penerangan, kursus kader, penataran.

Partai politik juga menjalankan fungsi sosialisasi politik dalam bentuk mendidik anggota partainya menjadi manusia yang sadar akan tanggung jawab sebagai warga negara dan sadar sebagai politisi yang bertugas untuk memperjuangkan kepentingan umum. Untuk negara-negara yang baru terbentuk, partai politik juga dituntut berperan memupuk identitas nasional dan integrasi nasional. Memang sering terjadi bahwa partai politik justru mengutamakan kepentingan partai atas kepentingan nasional. Loyalitas yang diajarkan adalah loyalitas kepada partai melebihi loyalitas kepada negara.

(3) Sebagai sarana rekrutmen politik: Partai politik berfungsi untuk melakukan seleksi kepemimpinan, baik internal partai maupun kepemimpinan politik dalam pemerintahan. Untuk kepentingan internalnya, setiap partai butuh kader-kader yang berkualitas, karena hanya dengan kader yang demikian ia dapat menjadi partai yang berkualitas, karena hanya dengan kader yang demikian partai itu dapat berkiprah dalam politik pemerintahan dengan baik. Dengan mempunyai kader-kader yang berkualitas, partai tidak akan sulit menentukan pemimpinnya sendiri dan mempunyai peluang untuk mengajukan calon pemimpin politik di pemerintahan baik di tingkat lokal maupun nasional.

(4) Sebagai sarana pengatur konflik: Di dalam suatu masyarakat yang majemuk seperti Indonesia, potensi konflik selalu ada. Apabila kemajemukan itu terjadi di negara yang berpaham demokrasi maka persaingan dan perbedaan pendapat dianggap hal yang wajar dan mendapat tempat. Di sini partai politik berfungsi sebagai pengatur konflik itu. Elite partai politik dapat menumbuhkan pengertian di antara mereka dan bersamaan dengan itu juga meyakinkan pendukungnya. Di sini partai politik dapat menjadi penghubung secara psikologis dan organisasional antara warga negara dengan pemerintah. Selain itu juga melakukan konsolidasi dan artikulasi tuntutan-tuntutan yang berkembang di berbagai kelompok masyarakat.

Sistem Kepartaian

Dari segi jumlah partai umumnya dibagi menjadi tiga macam sistem kepartaian: partai tunggal, dwi-partai dan multi partai. Istilah partai tunggal memang tampaknya suatu contradictio in terminis (pertentangan dalam pengertian), karena partai itu berasal dari kata pars (Latin) yang berarti bagian.

Pengertian bagian itu sendiri sudah memuat dengan sendirinya unsur banyak di dalamnya. Tetapi demikianlah istilah ini dipakai untuk partai yang benar-benar merupakan satu-satunya partai dalam suatu negara. Namun pengertian partai tunggal juga dipakai untuk partai yang mempunyai kedudukan dominan di antara beberapa partai yang lain, seperti yang terjadi di China, Kuba dan Uni Soviet. Pada awal bedirinya negara RI juga sudah ada usaha untuk mendirikan partai tunggal, yang disebut oleh Soekarno dengan istilah Staatspartei.

Model kedua adalah sistem dwi partai. Dewasa ini sistem dwi-partai umumnya dijalankan di negara Anglo-Saxon seperti Inggris, Amerika Serikat, Filipina dan Selandia Baru. Dalam sistem ini partai-partai jelas dibagi dalam partai yang memerintah, jadi partai politik yang memenangkan pemilu, dan partai oposisi, jadi partai politik yang kalah dalam pemilu. Sistem dwi-partai dapat berjalan baik kalau memenuhi tiga syarat berikut: (1) komposisi masyarakat bersifat homogen, (2) adanya konsensus kuat dalam masyarakat mengenai asas dan tujuan sosial-politik, dan (3) adanya kontinuitas sejarah.

Di Indonesia pada tahun 1968 ada usaha untuk mengganti sistem multi partai yang telah berjalan dengan sistem dwi partai. Kelompok yang memperjuangkan itu adalah beberapa kaum cendikiwan dan beberapa kalangan militer di Jawa Barat, terutama Divisi Siliwangi dan Kostrad. Mereka merasa terusik melihat partai politik yang hanya ingin memenangkan idelogi partainya tanpa mengajukan suatu program konkret untuk membangun bangsa dan negara Indonesia. Tidak hanya tidak mempunyai program yang jelas tetapi juga adanya persaingan dan konflik antara parpol yang akhirnya mengganggu stabilitas nasional. Kalangan militer menuntut pembubaran partai politik dan meminta untuk menyusun dwi-partai di mana kedua partai itu berorientasi pada program pembangunan. Jenderal Darsono dari Divisi Siliwangi menyambut baik usaha itu. Karena itu diadakan modifikasi sehingga konsep dwi partai diubah menjadi konsep dwi grup. Perubahan ini mencakup ketentuan bahwa partai politik yang ada tidak dibubarkan, melainkan hanya dikelompokkan menjadi dua grup.

Usaha itu kemudian dicoba dilaksanakan di beberapa kabupaten di Jawa Barat pada tahun 1968 dan 1969. Ternyata tindakan itu mengundang banyak kritikan dan akhirnya menimbulkan keresahan. Keresahan baru reda ketika dwi grup itu dihentikan pada tahun itu juga, dan partai politik merasa yakin bahwa eksistensi mereka sudah aman kembali.

Mengapa sistem dwi partai gagal dilaksanakan di Indonesia, meski baru diujicoba di beberapa daerah? Alasan yang umum dikemukakan adalah karena sistem itu baru dalam kehidupan politik di Indonesia. Tidak ada satu preseden dalam sejarah RI sehingga dianggap terlalu radikal. Dalam hal ini perlu kita menyimak hasil analisis Robert Dahl bahwa sekalipun sistem dwi partai itu berhasil dijalankan di Inggris dan AS, akan tetapi dalam suasana lain misalnya di negara di mana konsensus nasional rendah kadarnya, sistem dwi partai malahan dapat mempertajam konflik antara dua kekuatan politik itu, karena tidak ada kekuatan netral yang dapat menengah dua kelompok yang bertikai.

Akhirnya usaha pembentukan dwi partai berujung pada usaha penyederhanaan partai politik yang dilakukan oleh regim ORBA. Suharto berhasil menyederhanakan 10 parpol menjadi tiga kelompok, yakni golongan nasionalis menjadi satu partai (Partai Demokrasi Indonesia), golongan spiritual menjadi satu partai bernama Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Golongan Karya. Usaha ini, yang sebenarnya mau dilaksanakan sebelum pemilu 1971, ternyata tidak dapat dituntaskan pada waktunya dan akhirnya pemilu 1971 diadakan dengan mengikutsertakan 9 parpol dan Golkar. Sedangkan pengelompokan menjadi tiga golongan baru berhasil dilakukan pada tahun 1973.

Model yang ketiga adalah sistem multi-partai. Umumnya dipandang bahwa kemajemukan masyarakat mendorong pilihan ke arah sistem multi-partai. Adanya pelbagai suku, agama dan budaya mendorong golongan-golongan masyarakat lebih cenderung mendirikan organisasi politik berdasarkan unsur-unsur primordial seperti suku dan agama. Pola multi partai lebih sesuai dengan kemajemukan suku dan agama daripada sistem dwi partai. Sistem ini dipakai di Indonesia, Malesya, Nederland, Australia, Perancis dan Swiss.

Sistem multi partai mempunyai kecenderungan untuk menitikberatkan kekuasaan pada lembaga legislatif, sehingga peran lembaga eksekutif sering lemah. Hal ini disebabkan karena tidak ada satu partai yang cukup kuat untuk membentuk suatu pemerintahan sendiri, sehingga terpaksa membentuk koalisi dengan partai-partai lain. Dalam keadaan semacam ini partai koalisi harus selalu menjamin musyawarah dan kompromi dengan mitranya dan menghadapi kemungkinan sewaktu-waktu dukungan dari anggota partai koalisi ditarik kembali sehingga kehilangan posisi mayoritas di parlemen.

Juga bisa terjadi, partai-partai oposisi pun kurang memainkan peranan yang jelas karena sewaktu-waktu masing-masing partai dapat diajak untuk duduk dalam pemerintahan koalisi baru. Hal ini bisa menyebabkan terjadinya strategi partai yang berubah-ubah menurut kegentingan situasi yang dihadapi. Apalagi kalau partai oposisi itu kurang mampu untuk menyusun suatu program alternatif bagi pemerintahan.

Pilkada dan Legitimasi Demokratis

Bagaimana seharusnya pemerintahan dapat dibenarkan secara etis. Inilah yang disebut dalam etika politik modern sebagai masalah etis kekuasaan, bahwa sesorang tidak begitu saja berhak memerintahi sesamanya tanpa ada pemberian kuasa untuk itu. Pada umumnya ada tiga kemungkinan untuk melegitimasi kekuasaan politik, misalnya, di tingkat daerah kabupaten Bupati dan Wakil Bupati: legitimasi ideologis, legitimasi teknokratis dan legitimasti demokratis. Legitimasi ideologis dapat dirumuskan demikian: sekelompok orang mempunyai kepercayaan mengenai bagaimana masyarakat manusia seharusnya ditata. Untuk mewujudkan itu, kelompok itu harus memegang kekuasan. Dasar legitimasi ideologis terletak dalam klaim elite yang berkuasa bahwa mereka secara moral lebih unggul daripada anggota masyarakat lainnya. Jadi, hak untuk berkuasa didasarkan pada klaim bahwa mereka tahu akan tujuan kehidupan masyarakat yang sebenarnya sedangkan anggota masyarakat lainnya tidak tahu.

Sedangkan legitimasi teknokratis menuntut agar pemerintahan dipimpin oleh para ahli (teknokrat) dengan argumentasi sebagai berikut: Masalah-masalah yang harus dipecahkan oleh pemerintah sangat rumit sehingga hanya dapat dipecahkan oleh mereka yang memiliki keahlian tinggi. Tentu benar bahwa masalah pemerintahan modern di daerah saat ini sudah semakin rumit dan karena itu dibutuhkan keahlian khusus. Tetapi bahwa pemerintahan diperlukan keahlian tidak berarti bahwa pemerintahan harus dipegang oleh para ahli. Betul ahli sangat diperlukan. Akan tetapi fungsi ahli dalam politik hanya bersifat instrumental, yaitu mereka bertugas sesuai keahlian mereka masing-masing untuk mencarikan jalan bagaimana tujuan yang ditetapkan oleh penguasa dapat dilaksanakan dan berhasil. Sedangkan apa yang menjadi tujuan dan perubahan mana yang dilakukan, tidak ditetapkan oleh para ahli.

Dari dua model legitimasi itu kita dapat menyimpulkan bahwa suatu kepercayaan ideologis maupun keahlian khusus tidak memberikan hak kepada mereka yang memilikinya untuk memegang kekuasaan politik. Jadi dua model itu ditolak. Satu-satunya legitimasi kekuasaan yang bisa dipertanggungjawabkan secara etis adalah legitimasi demokratis. Karena legitimasi demokratis berarti legitimasi kekuasaan berdasarkan kesamaan kedudukan semua anggota masyarakat. Tidak ada seorang anggota masyarakat pun dari sendirinya memiliki kedudukan lebih tinggi dari yang sesama anggota masyarakat lainnya. Jadi semua anggota masyarakat sama, dan berdasarkan kesamaaan itu harus dikatakan bahwa wewenang untuk memerintahi masyarakat harus berdasarkan penugasan dan persetujuan para warga masyarakat itu sendiri. Keyakinan ini terungkap dalam istilah politik modern kedaulatan rakyat.

Menurut paham demokrasi modern, kekuasaan harus dilegitimasikan dari kehendak mereka yang dikuasai. Setiap wewenang untuk memberikan perintah kepada masyarakat haruslah berdasarkan atau sesuai dengan tatanan masyarakat yang disetujui oleh masyarakat. Kedaulatn rakyat itu berdasarkan hak setiap orang untuk menentukan dirinya sendiri dan untuk turut serta dalam proses pengambilan keputusan yang menyangkut seluruh masyarakat.

Dalam konteks inilah kita bisa berbicara tentang pilkada sebagai perwujudan demokrasi kedaulatan rakyat. Pilkada adalah metode yang paling umum dipakai dalam masyarakat modern untuk mewujudkan demokrasi kedaulatan rakyat itu. Akan tetapi tetap dengan kesadaran bahwa demokrasi itu sendiri tidak identik dengan pilkada itu, karena pilkada itu hanya salah satu bentuk perwujudan demokrasi kedaulatan rakyat yaitu suatu demokrasi yang menjadikan keputusan-keputusan politik tentang masyarakat dalam kenyataan hanya ditentukan oleh beberapa orang saja.

Keterbatasan Demokrasi

Akan tetapi, kedaulatan rakyat tidak berarti bahwa segala keputusan harus diambil langsung oleh rakyat. Demokrasi langsung dalam konteks negara modern dengan jumlah penduduk yang demikian besar tidak dapat direalisasikan. Yang harus dituntut ialah agar pemerintahan daerah tetap di bawah kontrol masyarakat. Itulah realisme modern: Rakyat tidak langsung membuat peraturan daerah (Perda) seperti diteorikan oleh Rousseau melainkan melalui wakil-wakil yang mereka pilih; keputusan-keputusan penting politik dalam kenyataan hanya ditentukan oleh beberapa orang saja, dalam hal ini, anggota DPRD II. Dengan demikian dalam demokrasi kedaulatan rakyat ada unsur elitarisme, yaitu bahwa keputusan-keputusan penting politik tentang bagaimana masyarakat harus ditata hanya dibuat oleh para elite politik. Bagaimana masyarakat melakukan kontrol terhadap kekuasaan politik itu? Di sini pengawasan masyarakat bisa dilakukan dalam dua cara: pertama, melalui pengangkatan atau pemilihan wakil rakyat yakni DPRD II yang bertugas mengawasi pelaksanaan kekuasaan pemerintahan daerah dan kedua melalui publisitas pemerintahan.

Dengan keterbukaan pembuatan keputusan pemerintah maka masyarakat dapat secara langsung mengamati pemerintahan. Segala apa yang dilakukan oleh pemerintah terbuka terhadap pengamatan masyarakat seperti melalui media massa. Masyarakat dapat secara langsung menekan pemerintah manakala kebijakan politiknya tidak sesuai dengan kepentingan masyarakat melalui public opinion dalam media massa dan pernyataan sikap menolak melalui demonstrasi damai. Bagaimana pun pemerintah bertindak dengan kesadaran bahwa selalu ada yang memperhatikan segala kebijakannya. Karena itu para wakil rakyat (DPRD II) dan juga Bupati serta Wakil Bupati tidak dapat, begitu pemilu dan pilkada selesai, membebaskan diri dari perhatian terhadap harapan pemilih.

Sedangkan keterbatasan kontrol masyarakat terhadap kekuasaan politik melalui pemilu terletak dalam kenyataan bahwa pada umumnya pemimpin yang dipilih rakyat tidak terikat pada harapan para pemilih dan juga tidak ada kewajiban formal untuk menjalankan apa yang pernah dijanjikan dalam kampanye pemilu atau pilkada. Tetapi karena pemimpin daerah itu dan partai politik mau dipilih lagi dalam pemilihan berikutnya, maka mereka tidak begitu saja mengabaikan harapan para pemilih itu. Mereka harus mempertanggungjawabkannya. Jadi, warga masyarakat memang tidak dapat langsung menentukan keputusan apa yang akan diambil, dan itulah letak keterbatasan kedaulatan rakyat.

Penutup

Meski partisipasi masyarakat dalam pengambilan kebijakan pemerintah daerah terbatas, namun partisipasi itu tetap ada. Karena memang sampai sejauh ini belum ada bentuk lembaga politik kenegaraan lain yang dapat menandingi demokrasi perwakilan. Pernyataan yang sering muncul adalah bahwa demokrasi perwakilan, sama seperti bentuk-bentuk kenegaraan lain, dikuasai oleh beberapa kelompok atau kelas yang berkuasa saja, dan bahwa demokrasi dalam arti kedaulatan rakyat hanya suatu ilusi saja. Pesimisme ini tentu saja ada dasarnya, akan tetapi kita harus menolaknya, karena yang benar ialah bahwa adanya lembaga-lembaga demokrasi representatif dengan sendirinya belum menjamin demokrasi karena dapat berupa sandiwara saja. Jadi, tuntutan legitimasi demokratis tidak harus ditafsirkan sebagai demokrasi total.

Akan tetapi dengan realisme demokrasi seperti itu berarti bahwa para politisi di dalam parlemen dan juga di luar parlemen, orang-orang yang berkuasa di pemerintahan, dan masyarakat pada umumnya khususnya di daerah kabupaten tidak dibenarkan untuk bersikap menerima apa adanya dan hanya berjalan sesuai dengan apa yang ada atau yang dipraktekkan sekarang. Di sini soal sebenarnya adalah partisipasi politik masyarakat umum yang masih lemah. Memang pada mulanya masyarakat memandang bahwa partisipasi politik itu hanya urusannya partai politik sebagai pelaku utama. Akan tetapi, dengan berkembangnya demokrasi banyak muncul kelompok masyarakat yang juga ingin mempengaruhi proses pengambilan keputusan mengenai kebijakan umum di daerah. Kelompok ekstra-parlementer ini lahir karena mereka kecewa dengan kinerja partai politik, kecewa dengan kinerja para anggota parlemen dan juga kecewa dengan kepala pemerintahan daerah yang berwewenang menetapkan pelbagai kebijakan politik untuk daerah. materi Seminar di Kabupaten Lembata)